При изпълнение на проект, реализиран с финансовата подкрепа на фондовете на Европейския съюз (ЕС), основен въпрос винаги е „как ще се разходват средствата по него и по какви правила ще се избират изпълнителите на отделните дейности на проекта?”

Спецификата на такива проекти предполага наличието на няколко вида дейност, някои от които са характерни и само за конкретния проект, като изготвяне на анализи и проучвания, доставка на определена машина или изпълнение на точно определени строителни дейности, докато други се срещат във всеки или почти всеки проект – отпечатване на брошури и рекламни материали, доставка и монтаж на информационни табели или извършване на одит.

Независимо от вида и обема на дейностите, които се изпълняват в рамките на проекта, общото е, че тези дейности рядко могат да бъдат изпълнени самостоятелно от организацията бенефициент. За повечето от тях е необходима поне минимална подкрепа, а най-често се наблюдава възлагането на цялостното изпълнение на дейността на лице, външно за въпросната организация. От него се изисква да изпълни възложената дейност качествено и съобразно предварително определени изисквания, като неговото заплащане се калкулира в бюджета на проекта. Така дейността е изпълнена, постигнати са важни за бенефициента и проекта резултати, а заплащането мотивира частния бизнес за участие в подобни инициативи.

Изборът на изпълнител на отделните дейности представлява ключов момент в цялостния процес на реализация на проекта и същевременно основен препъникамък за бенефициентите. Причината е в съществуването на специфични строго определени правила за извършването на такъв избор, които са императивни по своя характер, т.е. абсолютно задължителни са за спазване. Проблемът естествено не е в самите правила, а в сериозните неясноти, които същите създават понякога, както и в неправилното им тълкуване от страна на управляващите органи (УО), от които зависи отпускането на средствата по европейските програми. Не на последно място, причина за проблемите е и недостатъчното познаване на правилата от страна на бенефициентите.

От юридическа гледна точка нормативната уредба за избора на изпълнители е въведена в правния мир с приемането на подзаконов нормативен акт, като в случая това е постановление на Министерски съвет (ПМС). По-сериозна промяна на правилата се извършва с приемането на ново постановление, което отменя действащото, като от 2007 г. насам са приемани три постановления. Първият нормативен акт в тази насока е ПМС № 55 от 12.03.2007 г., което след няколко промени е отменено изцяло с ПМС № 69 от 13.03.2013 г. Първото от тях привидно действа за дълъг период от време – 6 години, но трябва да имаме предвид, че в началото на програмния период 2007-2013 г. са усвоени малко средства, респективно са изпълнявани относително по-малък брой проекти и съответно възлагането по реда на постановлението не е толкова интензивно.

Нормативният акт, който е в сила към настоящия момент носи претенциозното наименование Постановление № 118 на МС от 20.05.2014 г. за условията и реда за определяне на изпълнител от страна на бенефициенти на безвъзмездна финансова помощ от Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския фонд за морско дело и рибарство, Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Норвежкия финансов механизъм и в сравнение с предишните  му „събратя”, се опитва да опрости правилата за избор на изпълнител, като ги направи по-достъпни и разбираеми за бенефициентите. Доколко това е успешно, ще се опитаме да разберем в следващите редове.

В постановлението се съдържат правилата и процедурите за избор на изпълнител по проектите, съфинансирани от Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския фонд за морско дело и рибарство, Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Норвежкия финансов механизъм. За разлика от предшестващото го ПМС № 55 от 12.03.2007 г. и в унисон с ПМС № 69 от 13.03.2013 г., в настоящия нормативен акт са регламентирани само два режима на избор на изпълнител, от които само една процедура – избор с публична покана. Втората възможност – избор без провеждане на процедура се прилага, когато стойността на изпълняваната дейност е под 60 000 лв. без ДДС за строителство или под 20 000 лв. без ДДС, когато се отнася за доставки и услуги. При това условие, съгласно чл. 9 от ПМС № 118 от 20.05.2014 г., изборът на изпълнител се извършва свободно от бенефициента, който не е задължен дори да сключва договор и може да докаже извършените разходи с първични платежни документи.

Предвидената в постановлението процедура на публична покана се опитва да възприеме основните принципи на едноименния ред за събиране на оферти, предвиден в действащия Закон за обществените поръчки (ЗОП). Разбира се, в нея са включени и елементи от уредената в същия закон открита процедура, като задължението на бенефициента за изискване на допълнителни документи, в случаи на констатиране на непълноти или неточности в някои от офертите.

Действително, задължително е да се отбележи, че в настоящата редакция на правилата за избор на изпълнител, значително се опростява реда на възлагане. Редуцирането само до една процедура също изглеждаше като необходимост, с оглед на това, че останалите предвидени такива имаха много условности за използването им и на практика не се прилагаха.

Въпреки стъпките в правилната посока от опростяването на правилата, не можем да пропуснем, че и в сегашната си редакция, постановлението „пропуска” някои от често срещаните моменти в цикъла на изпълнение на проектите, финансирани с европейски средства. Пропуските водят до сериозни негативи, както за бенефициентите, така и за изпълнението на програмите като цяло, тъй като позволяват допускането на неточности и непълноти или напротив – забавят изпълнението на проектите, в резултат на прекалено „вторачване” в някои части на изготвените документации.

Основните проблеми, които се наблюдават в процеса на избор на изпълнител са два:

Първият от тях засяга дейностите, които не попадат в приложното поле на постановлението. Съгласно чл. 3 от ПМС № 118 от 20.05.2014 г., условията и редът, предвидени в постановлението, се прилагат, когато размерът на отпуснатата безвъзмездна финансова помощ е по-голям от 50 на сто от общата сума на одобрения проект. Това означава, че ако бенефициентът предоставя 50 % или повече от сумата на проекта той не прилага условията и правилата, предвидени в нормативния акт. Този подход сам по себе си не е погрешен, проблемът се поражда от липсата на нормативна уредба в случая – бенефициентите не са наясно какъв ред прилагат, като видно от горецитираната нормативна разпоредба, те могат свободно да определят с кого и за каква сума да сключат договор за определена дейност, стига сумата да е в рамките на предвидения бюджет. В противоречие на това се появяват няколко указания и инструкции от страна на управляващите органи на програмите, които задължават бенефициентите да съберат някакъв минимален брой оферти (например 3), за да могат да сключат валидни договори. Друга част от указанията са за специализирано разглеждане на офертите, като въвеждат задължение за сформиране на комисии, прилагане на определени критерии за избор на изпълнителя, съставяне на протокол и не на последно място – разглеждане и одобрение от страна на УО на действията на бенефициента, преди сключването на договор.

Описаното представлява типичен пример на колизия на разпоредби между нормативния акт (ПМС № 118 от 20.05.2014 г.) и указания на УО, които нямат характера на такъв, но в случая парадоксално се ползват с по-голяма юридическа сила. На практика бенефициентите са задължени да изпълняват указанията, ако искат средствата да им бъдат възстановени, независимо от по-благоприятните за тях разпоредби на постановлението. Този подход поставя и хипотезата на неприлагане на постановлението, в по-тежък режим на възлагане от тази, при която то се прилага, но се използва т.нар избор без провеждане на процедура, поради по-ниската стойност на предвидените дейности. Касае се отново за несправедливост, извън лошата практика да се въвеждат указания, които да действат вместо разпоредбите на подзаконовия нормативен акт. Отделно от това, указанията на УО за различни за различните програми, независимо че възлагането се извършва все съгласно разпоредбите на ПМС № 118 от 20.05.2014 г., като това предполага още повече неясноти у бенефициентите кога кой режим следва да се използва.

Далеч по-рационален и обоснован изглежда вариантът, при който всички режими на възлагане и всички правила са описани в един нормативен акт. Целесъобразно е това да бъде постановление на Министерски съвет (МС), но същото следва да бъде валидно по отношение на всички програми и да дава на бенефициентите, а и на контролиращите ги институции пълна информация, относно правата и задълженията в отделните хипотези на възлагане.

Вторият основен минус в прилагането на разглежданата нормативна уредба, се корени в прекалено големия стремеж на УО да контролират, направляват, а понякога направо да нареждат на бенефициентите какво да правят във всяка стъпка от реализацията на проектите. Това „старание”, съчетано с липсата на нормативни разпоредби в някои области, не само не решава проблеми, а в много случаи дори и ги задълбочава.

Общата плоскост на проблема е пълната липса на контролни правила и процедури в постановлението. Естествено не можем да очакваме абсолютно всичко да е заложено там, но не съществува пречка да се предвиди задължението на УО да контролират процеса и някои основни принципи, в съответствие с които се осъществява този контрол. Поради липсата на такива разпоредби и на уредба на контрола като цяло, същият се осъществява в съответствие с разписаните по отделните програми наръчници за изпълнение на проекти. Такива наръчници освен, че отново не са унифицирани за всички програми, често за различни и за отделните процедури за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. Друга тяхна слабост е изключително ниската им степен на стабилност във времето – съществуват наръчници и процедури, които са променяни над 10 пъти от излизането на първоначалната им версия! Няма как подобно текучество на актове и правила да не повлияе върху познаването им, както от страна на бенефициентите, така и при управляващите органи, от които се очаква да ги прилагат и тълкуват правилно.

Най-очевидният пример е наличието на т.нар „преддоговорна проверка”, която цели да установи дали документите по реда на чл. 22, ал. 2, т. 2 от ПМС № 118 от 20.05.2014 г., подадени от избрания за изпълнител кандидат, отговарят на изискванията. Практиката е показала, че в повечето случаи такава проверка е излишна и необосновано проточва времето на възлагане, освен при избор на чуждестранно лице за изпълнител, тъй като съществуват неясноти при документите, които се изискват и представят от такива лица. Целесъобразно е такава проверка да се осъществява само по желание на бенефициентите, които така или иначе носят пълна отговорност за всичките си действия по възлагане или поне да се направят усилия за максимално съкращаване на сроковете за извършване на проверката.

Друг момент, който често създава още по-големи затруднения в изпълнението на проектите, е предварителното съгласуване на документацията за избор на изпълнител от страна на УО на съответната програма. Както и в някои от горепосочените случаи, и тук проблемът не е във възприетия подход – практиката показва, че успешните проекти ползват такова съгласуване и това се счита от бенефициентите за своего рода превантивна мярка срещу бъдещи откази за одобрение на техните действия. Притеснителният момент се корени в липсата на единна практика и унифициран подход при съгласуването. Твърде често се наблюдават противоречиви решения, като в центъра обикновено стоят минималните изисквания за икономическо и финансово състояние и за технически възможности на кандидатите. Единствената разпоредба в тази насока е нормата на чл. 13, ал. 1 от ПМС № 118 от 20.05.2014 г., според която бенефициентите не могат да включват в поканата условия, които необосновано препятстват участието на лица в процедурата. Превратното тълкуване на този текст позволява на УО немотивирано да диктуват на бенефициентите какви изисквания не могат да включват в документацията, или съответно да им препоръчват редуциране на изискванията. Правило в тези случаи е липсата на каквато и да било обосновка от страна на УО или включването на бланкетна такава, както и невъзможността на бенефициента да потърси правата си, поради липсата на независим орган, който да разглежда подобни спорове.

Този проблем е от основополагащо значение в целия процес на възлагане и е изключително характерен, както за прилагането на постановлението, така и вече доста години в приложното поле на Закона за обществените поръчки, който има сходни разпоредби, но и много повече практика в прилагането.

Възможностите за преодоляване на проблема са свързани експлицитно с прецизиране на нормативната уредба в тази област – необходимо е да се уточни кои изисквания могат да се счетат за дискриминационни и кои са безусловно необходими за изпълнението на съответната дейност. Ключовата дума в тълкуването на чл. 13, ал. 1 от ПМС № 118 от 20.05.2014 г. е необосновано. Ако бенефициентът може да предложи разумни мотиви за включването на определено изискване, както и ако са налице достатъчно потенциални изпълнители, които го покриват, няма пречка същото да бъде включено. Основната цел на въведените минимални изисквания е да служат за отсяване на подходящите кандидати от неподходящите – тези, които има риск да не изпълнят поръчката или да не го направят с необходимото качество, в определените срокове или в рамките на договореното възнаграждение. От тази гледна точка, подобни изисквания са необходими, но само в рамките на разумното и обоснованото.

Очевидно е, че пътят за опростяване и прецизиране на нормативната уредба за избор на изпълнител на дейностите, финансирани по проекти от европейските фондове е правилен и вече е поет. Все пак, зад гърба ни е цял програмен период от 7 години, с не толкова впечатляващи резултати, но и с възможност за „научени уроци” от всички ангажирани страни. Също така очевидно е, че за постигане поне частично на набелязаните цели е необходима още по-упорита и целенасочена работа. В този процес най-важно е разбирането, че всички участници – бенефициенти, изпълнители и администрация, на практика се намират от една и съща страна на барикадата. Необходимо е засилване на сътрудничеството между тях, в пълния смисъл на думата, за постигане на крайната цел – качествено изпълнение на проектите.